华北暴雨考验应急管理能力现代化，下一次如何更好应对？

21世纪经济报道记者李莎 实习生岳上媛 北京报道 8月21日，水利部召开新闻发布会，介绍海河“23・7”流域性特大洪水防御情况。受台风“杜苏芮”北上与冷空气共同影响，7月28日至8月1日，海河全流域出现强降雨过程，累计面降雨量155.3毫米。受其影响，海河流域发生了流域性特大洪水，这次特大洪水是1963年以来海河流域最大的场次洪水，其中8条河流发生有实测资料以来的最大洪水。

暴雨已经过去，海河流域各河系洪水处于退水阶段。这次特大暴雨洪水灾害给我们带来了哪些启示？在应对过程中有哪些应急管理经验和教训？极端天气增加，下一次暴雨来临前我们能做什么？

提升跨区域应急协同能力

这次华北特大暴雨具有极端性强、累计雨量大，引发特大洪水等特点。各地应对工作早在暴雨来临前就已经展开。

近日，北京市委常委、北京市政府常务副市长夏林茂在新闻发布会上介绍，在台风“杜苏芮”生成后，北京就进行了6次天气会商，台风登陆后连夜展开部署。7月29日开始，北京采取了升级发布暴雨红色预警、启动全市防汛一级响应、关闭景区和山洪沟道、提前转移疏散人群、预置前置抢险力量和防汛救灾物资等系列措施。

但特大暴雨还是给北京造成了严重损失，洪涝灾害共致灾近129万人，房屋倒塌5.9万间，严重损坏的房屋达到了14.7万间。农作物受灾面积22.5万亩。截至8月8日24时，全市因灾死亡33人。

目前，各受灾地区已进入恢复重建阶段。回顾这次特大暴雨洪涝灾害的防范应对，北京航空航天大学公共管理学院副院长、公共政策与应急管理系主任詹承豫认为，既有经验，又有教训。

此次华北特大暴雨无论是降雨量还是急促程度，在历史上都非常罕见。在詹承豫看来，相对而言，这次灾害应对在预防和减轻灾害影响方面整体取得了不错效果。各地党政主要负责人在一线指挥决策、协调各方力量、指导救援，也在抢险救灾中发挥了重要作用。

除此之外，詹承豫向21世纪经济报道记者表示，从这次灾害应对过程中不难发现，我们已经将一些从历史中汲取的经验教训，融入当下的响应、撤离、转移和疏散，以及后期救援的具体举措中，切实提升巨灾应对能力。北京在暴雨来临前就开始动员人群撤离转移，提前疏散转移4.2万余人，有力保护了居民的生命安全。

与此同时，整个灾害应对过程也暴露出一些不足，其中区域应急协同能力的问题颇受关注。

“京津冀协同发展，我们强调的是发展，在发展过程中应急或者说安全的建设可能被忽视了。北京的防灾减灾做得很好，河北也不错，但现在没有完全协同起来，中间还出现了一些薄弱的地方，这就可能会增加整体灾情的严重性。”中国农业大学人文与发展学院副教授、北京市科协防灾减灾专业智库基地专家孔锋说。

詹承豫认为，北京应对较早，在降雨量更大的情况下，死亡人数相对2012年“7・21”显著下降，但整个流域缺乏整体调度，涿州等部分地区预报预警、转移疏散和安置等能力弱于北京，在跨区域应急协同和应急联动方面，响应的能力和机制还有待提升。

南京大学城市安全发展研究中心主任、中国灾害防御协会理事兼规划与标准专业委员会主任翟国方也关注到这一问题。他认为，要加强跨区域应急协同，需要加强人权、事权和财权的统一，推进灾害治理体系和治理能力现代化。

孔锋向21世纪经济报道记者表示，对于北方城市而言，未来防灾减灾将不仅仅是一个城市或一个省份的防灾减灾，而要以城市群为单位，开展华北地区或海河流域的防灾减灾规划的制定。

协同防灾减灾或许应该有更广泛的意涵，这种协调不仅包括区域之间，而且应该考虑不同社会力量的协调。孔锋认为，从灾前协同风险治理，到灾中应急响应和应急救援等，都应该由政府部门、社会组织、广大民众共同参与，灾民的协同防灾减灾可能是第一时间减轻伤亡和损失的一个重大措施。

在这次灾害应对过程中，也暴露出部分社会救援力量参与机制不健全的问题。灾情不等人，在救灾过程中曾有救援队伍盖章才能进入的消息传出。詹承豫表示，社会力量参与的程序、资格不明确，增加救助过程的协调难度，也降低救助效率，甚至增加救援力量的不确定性。

翟国方也关注到不同社会救援力量协同的问题。他向21世纪经济报道记者强调，在此过程中，信息及时、准确公开尤为关键。巨灾发生之后，停电可能会带来信息的混乱，造成信息不对称，进而产生应急救援力量空间分配与实际灾情不匹配的问题。

“有的地方灾情很严重，但由于停电，救援力量无法获悉消息并前往，而有的地方由于没有停电，大家以为灾情更严重而纷纷前往救援。”翟国方认为，在智慧城市建设过程中，如何将新技术与应急救援相结合，更加及时有效地传递救援信息，也是未来需要思考的问题。

除此之外，保险、蓄滞洪区的损失补偿机制等问题也有待加强。

加强灾害全过程应对

我国是世界上自然灾害最严重的国家，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重。随着全球气温上升，极端天气明显增多，暴雨洪涝等自然灾害风险进一步加剧。在这样的背景下，下一次暴雨来临前我们能做什么？如何建立和完善长效机制，提升防灾减灾救灾能力？

“在自然灾害防治领域，我国有洪涝、地震等单领域的法律，但自然灾害综合防治法一直没有出台。”詹承豫表示，当前很多灾害过程在不断转换，如暴雨可能会转变成洪涝，进而在城市中形成内涝，涉及的相关部门也很多。

面对不断变化的自然灾害形势，詹承豫认为，要尽量完善自然灾害综合防治的法律制度，明确自然灾害防治过程中，政府部门、企业、社会团体、社会公众等不同主体责任。

我国巨灾应急预案也有待制定和完善。詹承豫说，当前我国已建立了横向到边、纵向到底的应急预案体系，但这一体系还有基层和巨灾这两个薄弱环节，基层是预案的操作性、针对性和科学性有待加强，而在巨灾应对方面则是缺乏应急预案。未来京津冀区域巨灾应急预案，尤其是应对洪涝灾害方面，可以进一步制定和完善。

除此之外，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等经济社会密切互动、灾害又可能会相互影响的区域，需要进一步完善跨区域协同机制。社会参与和市场化机制也有待进一步完善，进一步降低巨灾损失，增强社会承载能力和韧性。

近年来，韧性城市建设的关注度越来越高。“我们正在建设更加安全的韧性城市，但防灾减灾设施在规模和能力上是有上限的，而发生的自然灾害可能会超出设防标准等上限，因而我们要做好巨大洪涝灾害冲击城市的准备。”翟国方说。

在韧性城市建设理念中，灾害防御和灾害应对，不应只是灾害发生之后采取应急响应和应急救援措施，实际上这应该是一个全过程的应对，包括灾害发生前、灾害过程中和灾害发生后的恢复重建，这样才能把灾害带来的人员和经济损失降到最低。

“不是说韧性城市建设好了，灾害就不会发生，韧性城市建设好了，可以把灾害减少到最小。”翟国方表示，这就需要进行应急疏散救援空间规划建设，应急避难通道、应急救援物资、应急医疗等配套也要跟上。

翟国方表示，我们不可能将所有资源都投入到防灾减灾上，因而要确定一个比较合理的、不影响城市经济社会发展的标准，而且标准一定要随着经济社会发展水平的提升而提升。

联合国政府间气候变化专门委员会报告指出，气候变化一方面会增加洪涝灾害，另一方面也会增加旱灾。我们以当前的降雨量来计算防洪堤的高度和城市下水管网的标准，但气候变化会增强极端降雨的频率和规模，这将客观上降低我们原有的防洪堤和下水管网的标准。在城市建设和城市更新过程中，要适时对防洪堤、防内涝的城市下水管网等防洪设施建设的标准进行调整，尤其是当气候变化等原因造成安全水平降低时，需要通过增大管径等手段来维持其安全水平。

但现实中欠账还很多，一些地方的地下管网建设还有待加强，要先把旧账还清，这是前提。在此基础上，在可能的范围内，要提升设防标准，包括防洪堤和下水管网的设计标准。

从我国自然灾害形势可以看出，相对而言南方洪涝灾害更多，北方尤其是北方的中西部地区旱灾更多。翟国方提醒，任何一个地方都可能发生洪涝灾害，也可能发生旱灾，随着极端天气增加，这个概率可能会越来越大。所以，我们一定要认识到这个现实，不要有侥幸心理。

翟国方表示，发达国家也有洪涝灾害，其处理和应对相对更成熟，目前洪涝灾害给日本造成的经济损失约占其GDP的0.186%，约占我国GDP的0.43%，我国应对洪涝灾害的韧性还有努力和提升的空间。

翟国方认为，我们要向发达国家学习灾前灾中灾后全过程治理，而且不仅是政府机关，社会上每个人都要参与到防洪减灾过程中来。新技术的应用，尤其是预警预报技术的应用非常重要，气象部门要及时准确地进行预报，并要加强部门间的信息共享，将预报信息及时传递至居民。另外，面向普通百姓的日用应急物资和应急器材的研发也很重要。